I goffi tentativi di conciliare la programmazione dei fabbisogni di personale tra Dup e Piao.

Su NT+ del 13.3.2023, Eugenio Bruno, con l’articolo “Personale, il programma si concentra sulle risorse”, torna sul caos micidiale creato dal Piao e sul tentativo di Arconet di conciliare la programmazione del personale distribuita tra Dup, appunto, e Piao.

Il Bruno osserva argutamente che il Piao provvisorio (e dunque necessariamente a formazione progressiva, sebbene semanticamente a qualcuno questa espressione non piaccia, problemi suoi) sul piano della programmazione permette di effettuare assunzioni anche in esercizio provvisorio, sebbene con forti limitazioni. L’Autore evidenzia che “i vincoli degli impegni di spesa in esercizio provvisorio e la compatibilità della spesa per nuove assunzioni con gli stanziamenti del bilancio provvisorio” non consentono ovviamente di effettuare molte assunzioni, perchè quelle attuabili in assenza di bilancio e nuovo Dup “devono, infatti, essere state previste nel precedente piano del fabbisogno di personale quali assumibilità nel secondo anno della programmazione e, di conseguenza, essere coerentemente inserite nelle previsioni di spesa delle missioni e programmi di competenza del secondo anno del bilancio per il quale sono state previste le esigenze“. Solo la coerenza con la precedente programmazione permette effettivamente di attivare limitate assunzioni in esercizio provvisorio.

Sono del tutto chiare ed evidenti tre questioni:

1. il Piao per formazione progressiva o stralci o rilasci provvisori, è certamente doveroso e possibile; fa semplicemente sorridere osservare pensose e dotte riflessioni, a partire da quelle della Corte dei conti della Sicilia col parere 48/2023, che da un lato negano tali modalità, ma poi le affermano;
2. il Piao è e resta una duplicazione del Dup; il Bruno, nell’illustrare il tentativo, invero goffo, di Arconet di conciliare Dup e Piao, evidenzia che secondo le indicazioni della commissione Arconete resta al Dup il compito di definire le strategie assunzionali, ma non si è avveduto della circostanza che ai sensi dell’allegato al DM 132/2022 uno dei contenuti tipici e propri del Piao è proprio la strategia di copertura dei fabbisogni;
   
3. E’ ovvio – ed è quanto ha affermato anche la Sezione Sicilia – che si possa assumere anche in esercizio provvisorio, per quanto, certamente, nel solco del secondo anno della programmazione del personale precedente.
   Non ancora altrettanto chiaro risulta a commentatori ed operatori che le assunzioni in esercizio provvisorio non sono affatto limitate alle fattispecie di cui all’articolo 10, comma 11-ter della legge 14/2023 di conversione del Dl Milleproroghe 198/2022. A troppi sfugge il contenuto complessivo e il vero significato dell’articolo 9, comma 1-quinquies, del d.l. 113/2016, che letto nel modo corretto consente di effettuare qualsiasi assunzione, anche a tempo indeterminato e per qualsiasi scopo, nelle more del bilancio di previsione: “In caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato e del termine di trenta giorni dalla loro approvazione per l’invio dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato, gli enti territoriali, ferma restando per gli enti locali che non rispettano i termini per l’approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti la procedura prevista dall’articolo 141 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto. E’ fatto altresi’ divieto di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della disposizione del precedente periodo.Gli enti di cui ai precedenti periodi possono comunque procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato necessarie a garantire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonchè l’esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale, nel rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente in materia”.Letta in modo corretto, la norma la norma:
       a) non pone il divieto di assumere in esercizio provvisorio;
       b) non pone il divieto di assumere se il bilancio non è approvato;
       c) si limita a vietare di assumere se il bilancio di previsione sia approvato oltre il termine definito da eventuali norme di differimento; dunque, per il 2023, sono vietate le assunzioni se effettuate dopo il 30 aprile, senza che a quella data il bilancio di previsione risulti approvato;
       d) di conseguenza, ammette di effettuare le assunzioni in esercizio provvisorio fino alla scadenza del termine di approvazione dei bilanci di previsione.
   Tutto ciò è confermato dal parere 48/2023 della Sezione Sicilia, ove si evidenzia l’erroneità della tesi proposta dal comune che ha posto il quesito. Secondo il comune, evidenzia la Sezione, “la base normativa per realizzare eventuali assunzioni a tempo determinato «necessarie a garantire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché l’esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione 5 pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale […]», nel delineato contesto di esercizio provvisorio, andrebbe rinvenuta nell’art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, come novellato dall’art. 3-ter del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80. Il Comune istante, infatti, dopo aver rappresentato che la disposizione di cui al menzionato art. 3-ter del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, sarebbe stata «introdotta proprio per consentire di effettuare assunzioni di personale con contratti flessibili anche in assenza di bilancio, perpetuata oltre i termini di legge» e che «l’art. 3-ter deve essere coordinato con l’art. 163 del Tuel che detta le regole per l’assunzione degli impegni di spesa in esercizio provvisorio», conclude la propria richiesta ricollegando le questioni poste all’esigenza di «applicare l’art. 3 del d.l. 80/2021» (laddove il riferimento è da intendersi, ragionevolmente, all’art. 3-ter, e non all’art. 3, del citato decreto-legge) e di «procedere alle assunzioni con contratto di lavoro flessibile di cui alla richiamata norma»”. Le cose, però, non stanno così. Spiega la Sezione: la normativa citata non può “costituire, a rigore, il fondamento giuridico per procedere, durante l’esercizio provvisorio, alle tipologie di assunzioni sopra indicate, in quanto la sua applicazione presuppone espressamente che l’Ente si trovi in una condizione di tardività rispetto all’approvazione di determinati documenti contabili (ivi compreso il bilancio di previsione) ovvero nella trasmissione di dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche (circostanze che, stando a quanto descritto, non ricorrono nel caso ipotizzato). Tale disposizione individua, infatti, il perimetro dei soggetti pubblici legittimati ad assumere facendo riferimento a«[G]li enti di cui ai precedenti periodi», i quali corrispondono agli «enti territoriali» che non rispettano i «termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato» ovvero che non inviano, entro trenta giorni dal termine previsto per l’approvazione, i relativi «dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato»”. Dunque, la condizione per applicare norme speciali per assumere figure a tempo determinato è che l’ente locale non abbia approvato nei termini (slittati) il bilancio di previsione. In quel caso, scattano i divieti di assumere, ma non per le assunzioni a termine finalizzate in particolare al Piao e agli altri scopi indicati dall’ultimo periodo dell’articolo 9, comma 1-quinquies, del d.l. 113/2016. Insomma, il comune istante ha inteso estendere anche alle assunzioni effettuate nelle more del bilancio di previsione, ma a termine non ancora scaduto, le sanzioni di divieto di assumere e le deroghe a tale divieto, che invece sono previste solo qualora l’ente adotti il bilancio dopo la scadenza del termine differito. Un’operazione che la Sezione ritiene, ovviamente, inammissibile sul piano giuridico, perché violerebbe il principio della tassatività dell’irrogazione delle sanzioni. Finchè il termine di approvazione del bilancio non sia scaduto, dunque fino al 30 aprile 2023, l’ente locale può assumere senza alcuna limitazione, che non sia il rispetto delle regole contabili proprie dell’esercizio provvisorio. Sancisce, quindi, la Sezione: “Non può, dunque, ricondursi al precetto in parola, attraverso operazioni ermeneutiche analogiche, la possibilità di effettuare assunzioni in qualsivoglia situazione di “assenza di bilancio” (e, quindi, anche in esercizio provvisorio, come parrebbe emergere dai passaggi testuali del quesito sopra riportati), essendo il relativo ambito di applicazione da circoscrivere tassativamente ai casi di tardività o inadempienza dal medesimo indicati”.

In ogni caso, gli sforzi interpretativi, le contraddizioni inevitabili tra posizioni e chiavi di lettura, le pezze a colori di carattere normativo e giurisprudenziale, evidenziano un unico dato incontrovertibile: la normativa sul Piao è semplicemente sbagliata, inefficace, caotica, causa di contraddizioni. E’ vero che è servita per apporsi sul petto la medaglietta di una milestone raggiunta per il Pnrr, ma il giudizio oggettivo sulla sua utilità indurrebbe chiunque, con sereno e pacato animo valutativo, ad abolire per sempre una disposizione il cui effetto è stato l’esatto opposto di una semplificazione predicata, ma assolutamente non ottenuta.